? ??基本案情
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??? 原告：河南省第五建筑安裝工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)省建五公司）。
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??? 被告：鄭州市工商行政管理局中原分局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中原工商分局）。
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??? 原告省建五公司訴稱(chēng)：1998年6月30日，原、被告簽訂《建設(shè)工程施工合同》一份，約定由原告承建被告位于桐柏路西、淮河路南的住宅樓工程。2001年 1月15日，被告向原告出具了《鄭州市工商行政管理局中原分局住宅樓工程款還款計(jì)劃》，該還款計(jì)劃明確原告承建的工程總造價(jià)為8449879.69元，扣除已支付7380000元工程款后，共欠原告1069878.69元，被告同意每月支付150000元，工程款付完時(shí)間最遲不超過(guò)2001年12月31 日。此后，被告在陸續(xù)支付部分工程款后，經(jīng)原告多次催要，尚欠469878.69元工程款未付。故起訴來(lái)院要求被告支付剩余工程款469878.69元及逾期付款利息74851.68元（自2002年1月1日至2004年12月31日止，其余另計(jì)）。
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??? 被告中原工商分局辯稱(chēng)：被告作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政經(jīng)費(fèi)由國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要審計(jì)，被告當(dāng)時(shí)收取職工的集資款不足支付工程款，其余需要由國(guó)家行政拔款，現(xiàn)在因正常審計(jì)，應(yīng)當(dāng)接收審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，無(wú)法支付工程款。
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??? 經(jīng)審理查明，1998年8月3日，原、被告簽訂《建設(shè)工程施工合同》一份，合同主要約定由被告委托原告建設(shè)住宅樓二棟，工期為1998年8月16日至 1999年7月26日，合同價(jià)款為677.3萬(wàn)元，質(zhì)量等級(jí)為優(yōu)良。合同簽訂后，原告依約完成施工并達(dá)到優(yōu)良工程。2000年7月6日，原被告對(duì)工程進(jìn)行了結(jié)算。2000年8月17日，鄭州市建設(shè)工程造價(jià)審理辦公室同意原告計(jì)取安全文明施工費(fèi)。2001年1月15日，被告中原工商分局向原告省建五公司出具 “鄭州市工商行政管理局中原分局住宅樓工程款還款計(jì)劃”一份，該還款計(jì)劃主要載明：原、被告所簽合同的工程決算經(jīng)協(xié)商確定工程款總造價(jià)為 8449878.69元，被告已付款7380000元，下欠1069878.69元，所欠的工程款同意每月支付150000元，付完為止，工程款付完時(shí)間最遲不能超過(guò)2001年12月31日等。此后，被告據(jù)此支付了部分工程款，至今尚欠469878.69元。故原告起訴來(lái)院。
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??? 審判：
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??? 鄭州市中原區(qū)人民法院經(jīng)開(kāi)庭審理后認(rèn)為：原告與被告之間的建設(shè)工程施工合同關(guān)系，是在平等自愿的基礎(chǔ)上形成的，亦符合法律規(guī)定，合法有效。原告按照合同履行施工義務(wù)后，有權(quán)要求被告支付相應(yīng)的工程價(jià)款及有關(guān)費(fèi)用；又查該工程價(jià)款及有關(guān)費(fèi)用的數(shù)額業(yè)經(jīng)原、被告在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行了決算，且該決算系雙方當(dāng)事人自愿、真實(shí)的意思表示，合法有效，故被告應(yīng)按照雙方的決算結(jié)果及此后由被告出具的還款計(jì)劃向原告支付價(jià)款，但被告僅按照還款計(jì)劃支付了部分價(jià)款，仍剩余469878.69元未予支付，其行為構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)向原告支付剩余價(jià)款和支付因逾期付款所致原告利息損失的違約責(zé)任。由上，原告的訴訟請(qǐng)求，本院予以支持。對(duì)于被告辯稱(chēng)本案所涉工程費(fèi)用應(yīng)接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的理由能否成立的問(wèn)題。因被告中原工商分局所實(shí)施的與原告簽訂建設(shè)工程合同、出具結(jié)算審核報(bào)告、出具還款計(jì)劃書(shū)并按還款計(jì)劃書(shū)支付部分款項(xiàng)等行為，均是其作為一般民事主體在一般民事活動(dòng)中實(shí)施的民事行為，在與此形成的民事法律關(guān)系中，被告中原工商分局因違約按照法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是民事責(zé)任，該民事責(zé)任且系其違約并造成對(duì)方當(dāng)事人即原告經(jīng)濟(jì)損失后向原告承擔(dān)的違約責(zé)任，該責(zé)任就此而言具有財(cái)產(chǎn)性和對(duì)外賠償性；被告中原工商分局在接受審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)等行為，是其作為行政機(jī)關(guān)就其行政活動(dòng)是否符合法律規(guī)定接受法定監(jiān)督機(jī)關(guān)予以法律監(jiān)督的行政行為，在與此形成的行政法律關(guān)系中，被告中原工商分局承擔(dān)的法律責(zé)任系行政責(zé)任，如審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被告就本案所涉的工程有關(guān)開(kāi)支進(jìn)行審計(jì)，則審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)結(jié)論或行政制裁僅對(duì)相對(duì)人即被告產(chǎn)生拘束力，由被告中原工商分局獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，該行政責(zé)任具有內(nèi)部強(qiáng)制性。由此被告中原工商分局所承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任的性質(zhì)和條件、方式、場(chǎng)合均不相同，在原被告未約定合同履行中可以適用審計(jì)結(jié)論的情況下，被告以承擔(dān)接受審計(jì)的行政責(zé)任為由，要求不再對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，以此阻免承擔(dān)繼續(xù)履行支付欠款的合同義務(wù)和賠償原告損失的違約責(zé)任，沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予采納。判決被告中原工商分局向原告省建五公司支付剩余的工程款469878.69元，并支付有關(guān)利息。
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??? 宣判后被告中原工商分局不服提起上訴，經(jīng)鄭州市中級(jí)人民法院審理，認(rèn)為原判事實(shí)清楚、證據(jù)充分，駁回了中原工商分局的上訴，維持原判。
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??? 評(píng)析：
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??? 本案事實(shí)清楚，全案焦點(diǎn)僅系被告抗辯應(yīng)以審計(jì)結(jié)論作為工程款依據(jù)的理由能否成立的問(wèn)題。因被告是行政機(jī)關(guān)，身份較為特殊，它的行為，特別是參與到民事活動(dòng)中時(shí)，既要受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又要受民事法律和當(dāng)事人之間達(dá)成的合同約束，如何處理二者的關(guān)系，特別是被告因民事活動(dòng)處于不利的情況下，是否具有以受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督的法律關(guān)系高于當(dāng)事人之間合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系的抗辯權(quán)，是實(shí)踐中需要澄清的問(wèn)題。
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??? 一、行政機(jī)關(guān)簽訂的民事合同與行政合同的區(qū)別
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??? 中原工商分局是具有行政管理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，而從民法的角度講，是依法成立的機(jī)關(guān)法人，在民事活動(dòng)中，是不具有任何特殊性的一般民事主體。本案中，被告中原工商分局所實(shí)施的與原告簽訂建設(shè)工程合同、出具結(jié)算審核報(bào)告、出具還款計(jì)劃書(shū)并按還款計(jì)劃書(shū)支付部分款項(xiàng)等行為，均是其作為一般民事主體在不違背法律規(guī)定的前提下，在民事活動(dòng)中實(shí)施的民事法律行為，而不是在行使行政管理職能。這一點(diǎn)，須與行政機(jī)關(guān)在特定場(chǎng)合、條件下為實(shí)現(xiàn)行政管理目的簽訂的行政合同予以明確地區(qū)別開(kāi)來(lái)。所謂行政合同，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是在一定場(chǎng)合、一定條件下借助于行政合同實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，是現(xiàn)代社會(huì)中行政主體不可不運(yùn)用的一項(xiàng)行政手段。民事合同和行政合同的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一、行政合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務(wù)，具有公益性；行政主體以民事法人的身份與他人就民事權(quán)益訂立的系“私法”上的合同。二、行政主體在行政合同的變更和解除上有行政優(yōu)益權(quán)。公益優(yōu)先性，是指在行政合同履行過(guò)程中，如果私人利益與公共利益發(fā)生沖突，則行政主體基于在行政合同與行政相對(duì)一方的地位不平等的原因，為維護(hù)公共利益，可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)變更或者解除行政合同。而在民事合同中，合同雙方的地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等。三、行政合同具有法定性，行政合同在訂立、履行、變更和解除過(guò)程中都必須遵守預(yù)設(shè)的法律規(guī)范，行政主體不得法外實(shí)施行政合同行為。而民事合同具有任意性，法律充分尊重當(dāng)事人的意思自治，在當(dāng)事人不違反法律和社會(huì)公德的前提下，法律保障當(dāng)事人享有充分的合同自由。本案中，法院認(rèn)為原被告之間的建設(shè)工程施工合同關(guān)系，是在平等自愿的基礎(chǔ)上形成的，亦符合法律規(guī)定，合法有效。該結(jié)論是正確的。
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??? 二、審計(jì)結(jié)論的性質(zhì)
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??? 按照審計(jì)法律規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督的主體，主要是對(duì)各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的財(cái)政收支行為進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象違法或違反規(guī)定的財(cái)政收支行為，依法予以處理、處罰，或提起有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法予以處理、處罰，以保證財(cái)政領(lǐng)域的行政法治。審計(jì)機(jī)關(guān)依照法定程序，進(jìn)行審計(jì)后作出的結(jié)論主要是針對(duì)各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的財(cái)政收支行為的合法性作出的，而合理性監(jiān)督和效率監(jiān)督則不是審計(jì)監(jiān)督的主要任務(wù)。眾所周知，通過(guò)施工和達(dá)到約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后獲取一定的利潤(rùn)是每一個(gè)施工單位在每一次施工中都予以追求的目標(biāo)，而建設(shè)單位的目的是通過(guò)給施工單位一個(gè)相應(yīng)的利潤(rùn)空間后可以在約定的時(shí)間內(nèi)獲得達(dá)到約定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工程。在建設(shè)工程施工合同中，行政機(jī)關(guān)和其他民事主體一樣，與施工單位之間，要么通過(guò)要約和承諾甚至是經(jīng)過(guò)一個(gè)極其反復(fù)的階段，要么通過(guò)招投標(biāo)，兩者最終對(duì)工程造價(jià)達(dá)成一致，這個(gè)一致，是二者自愿形成的合意，既對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，也應(yīng)當(dāng)受到法律和他人尊重，實(shí)際上，法律及司法解釋對(duì)此有著明確的態(tài)度，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十六條第一款關(guān)于“當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價(jià)方法有約定的，按照約定結(jié)算工程款”的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)結(jié)算工程款的約定，依法受到保護(hù)。由此可見(jiàn)，由于審計(jì)不以合理性監(jiān)督和效率監(jiān)督為主要目的，審計(jì)結(jié)論的依法性遂與建設(shè)工程合同具有的逐利性不相吻合，除非是當(dāng)事人約定以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)，否則建設(shè)工程價(jià)款不能以審計(jì)結(jié)論為依據(jù)。實(shí)踐中，如當(dāng)事人不能對(duì)工程價(jià)款協(xié)商一致出現(xiàn)糾紛的，可以上述司法解釋第十六條第二款規(guī)定的“可以參照簽訂建設(shè)施工合同是當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門(mén)發(fā)布的計(jì)價(jià)方法或者計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算”內(nèi)容為處理規(guī)則。
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??? 三、民事責(zé)任與行政責(zé)任的區(qū)別
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??? 因被告中原工商分局與原告省建五公司形成的是民事法律關(guān)系，按照法律規(guī)定，被告中原工商分局因違約應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是民事責(zé)任，該民事責(zé)任且系被告中原工商分局違約并造成對(duì)方當(dāng)事人即原告經(jīng)濟(jì)損失后向原告承擔(dān)的違約責(zé)任，該責(zé)任就此而言具有財(cái)產(chǎn)性和對(duì)外救濟(jì)性；被告中原工商分局在接受審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)等行為，是其作為行政機(jī)關(guān)就其行政活動(dòng)是否合法并接受法定行政監(jiān)督機(jī)關(guān)予以法律監(jiān)督而履行的義務(wù)行為，在與此形成的行政法律關(guān)系中，被告中原工商分局承擔(dān)的法律責(zé)任相應(yīng)的為行政責(zé)任。如審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被告就本案所涉的工程有關(guān)開(kāi)支進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)被告中原工商分局在此之中具有過(guò)錯(cuò)，則審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)結(jié)論和行政制裁，或者提起有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法作出的處理、處罰，根據(jù)法律規(guī)定，僅對(duì)行政法律關(guān)系的相對(duì)人即被告中原工商分局產(chǎn)生拘束力，由被告中原工商分局獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，該行政責(zé)任相對(duì)于其對(duì)外實(shí)施行政職能而言，可看出作為行政機(jī)關(guān)的中原工商分局在接受同為行政機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督時(shí)，具有很強(qiáng)的“內(nèi)部強(qiáng)制性”的特點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)代法制的基本原則和理念要求，法律責(zé)任是自然人或者法人由于違法行為、違約責(zé)任或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果因過(guò)錯(cuò)承擔(dān)的責(zé)任，已引起責(zé)任的行為性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可分類(lèi)為民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、違憲責(zé)任、國(guó)家賠償責(zé)任等，一行為可導(dǎo)致行為人承擔(dān)不同類(lèi)別的責(zé)任，責(zé)任的承擔(dān)不能互相替代和免除，但可同時(shí)分別承擔(dān)。
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??? 綜上所述，中原工商分局所承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任的性質(zhì)和條件、方式、場(chǎng)合均不相同。如經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)中原工商分局其在建設(shè)過(guò)程中的財(cái)務(wù)收支行為具有下列過(guò)錯(cuò)情形的，依照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第44條、第45條、第46條等規(guī)定，中原工商分局承擔(dān)的是下列行政責(zé)任：一是審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門(mén)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。二是審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門(mén)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的收入，限期退還違法所得，限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)，以及采取其他糾正措施，并可依法給予處罰。三是對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予行政處分的建議，被審計(jì)單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出決定。上述行政責(zé)任承擔(dān)的同時(shí)和之后，中原工商分局均不能以承擔(dān)上述行政責(zé)任為由，阻礙或者要求免除承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第107條、第109條規(guī)定，中原工商分局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)向原告支付欠款和賠償因延遲付款所致原告利息損失的違約責(zé)任。
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